Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 11. November 2015 – Vf. 2-VII-15

Popularklage gegen Bestimmungen der Weiterbildungsordnung für die Ärzte Bayerns: Folgen einer nicht europarechtskonformen Regelung

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat am 11. November 2015 auf eine Popularklage entschieden, dass die Übergangsbestimmung in Abschnitt A § 20 Abs. 2 und Abschnitt C Nr. 15 Weiterbildungsordnung für die Ärzte Bayerns (WBO) 2013, wonach die Facharztbezeichnung "Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin" nur in der Form "Facharzt für Allgemeinmedizin (Hausarzt)" geführt werden darf, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Der Gesetzgeber sei außerdem nicht verpflichtet,  ergänzende Regelungen zur Zusatzweiterbildung „Intensivmedizin“ in die WBO (wieder)aufzunehmen.

Der Sachverhalt:

1993: Richtlinie 93/16/EWG vom 5. April 1993

Durch die Richtlinie 93/16/EWG wurden die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Anschluss an das Medizinstudium eine zweijährige strukturierte zusätzliche spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin als obligatorische Voraussetzung für die Zulassung zum nationalen Krankenversicherungssystem einzuführen. In Deutschland wurde diese Vorgabe zuletzt dadurch umgesetzt, dass Neuzulassungen zur vertragsärztlichen Versorgung von einer Facharztanerkennung abhängig gemacht wurden. Besondere Regelungen galten für Ärzte aus anderen EU/EWR-Mitglied- bzw. Vertragsstaaten (§ 95 a V SGB V).

Herbst 2003

Im Herbst 2003 hat die Bundesrepublik Deutschland bei der EU-Kommission die Bezeichnung „Facharzt/Fachärztin für Allgemeinmedizin“ notifiziert.

August 2004: Einführung der Bezeichnung „Innere Medizin und Allgemeinmedizin“ in Bayern

Durch die Weiterbildungsordnung für die Ärzte Bayerns vom 24. April 2004 (Weiterbildungsordnung 2004 – WBO 2004) wurde die Facharztausbildung neu strukturiert. Während vorher die Gebiete „Allgemeinmedizin“ einerseits und „Innere Medizin“ (entweder ohne Zusatz oder mit Schwerpunktbezeichnung) andererseits vorgesehen waren, wurde damals ein neues Gebiet „Innere Medizin und Allgemeinmedizin“ eingeführt. Der Abschnitt C sah eine Weiterbildung im Bereich Intensivmedizin vor.

Die Weiterbildungsordnung 2004 trat am 1. August 2004 in Kraft.

Oktober 2004: Beanstandung durch die Europäische Kommission

Im Oktober 2004 äußerte die Europäische Kommission in einem - bereits seit 1999 wegen einem hier nicht weiter relevanten Verstoß anhängigem - Vertragsverletzungsverfahren 1999/2065 Bedenken gegen die Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“. Dies stehe im Widerspruch dazu, dass die Bundesrepublik Deutschland (nur) den Begriff „Facharzt/Fachärztin für Allgemeinmedizin“ notifiziert habe; mehrere Bezeichnungen für einen Mitgliedstaat seien nicht zulässig.

April 2005: Aufhebung der Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ in der WBO

Daraufhin beschloss der Bayerische Ärztetag eine Ergänzung der Weiterbildungsordnung 2004, die rückwirkend zum 1. August 2004 in Kraft trat, dass die Facharztbezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ oder die zugehörige Kurzbezeichnung nur in der Form „Facharzt für Allgemeinmedizin“ oder „Allgemeinarzt“ geführt werden darf.

Oktober 2010: vollständige Abkehr von der WBO 2004

Durch Beschluss des Bayerischen Ärztetags vom 17. Oktober 2010 wurde die Weiterbildung zum Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin gestrichen; stattdessen wurden wieder die Gebiete „Allgemeinmedizin“ sowie „Innere Medizin“ eingeführt. Die Änderungen traten am 1. April 2011 in Kraft.

Aktuelle WBO

Die derzeit geltende einschlägige Übergangsbestimmung, § 20 WBO lautet:

(2) Die Facharztbezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ oder die zugehörige Kurzbezeichnung darf nur in der Form „Facharzt für Allgemeinmedizin (Hausarzt)“ geführt werden.

Die aktuelle Fassung der Weiterbildungsordnung ermöglicht zwar dem Facharzt für Innere Medizin, nicht aber dem Facharzt für Allgemeinmedizin eine zusätzliche Weiterbildung auf dem Gebiet der Intensivmedizin (Abschnitt C Nr. 15 WBO 2013).

Die Rügen

  1. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip

Der Antragsteller rügt, die 2010 beschlossene vollständige Abkehr von der erst 2004 eingeführten Weiterbildungsstruktur für Ärzte, mit der das Gebiet „Innere Medizin und Allgemeinmedizin“ geschaffen worden sei, verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip. Die Änderungen missachteten das Erfordernis der Beständigkeit und Vorhersehbarkeit rechtsstaatlicher Normen. Durch die Zugehörigkeit des 2004 eingeführten Facharztes zum Gebiet „Innere und Allgemeinmedizin“ habe dem Erwerber dieser Facharztbezeichnung neben dem Weg in die Niederlassung auch eine fachärztliche Tätigkeit im Angestelltenverhältnis in einer Klinik mit den entsprechenden Aufstiegschancen bis hin zur Chefarztposition offen gestanden. Diese Möglichkeit werde erschwert. Die Zusatzweiterbildung mit dem Erwerb der Zusatzbezeichnung „Internistische Intensivmedizin“ sei entfallen. Noch die Ergänzung der Weiterbildungsordnung 2004 durch Beschluss des Bayerischen Ärztetags vom 23. April 2005 habe die Führbarkeit der neuen Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ offenkundig weiterhin in Aussicht gestellt. Die angegriffene Übergangsbestimmung sei unangemessen, da sie die Führung der originären Bezeichnung generell und zeitlich unbefristet untersage. Kammerangehörige, die die Anerkennung als Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin nach früherem Recht erworben hätten, müssten die Anerkennung als Facharzt für Allgemeinmedizin und als Facharzt für Innere Medizin erhalten. Die Möglichkeit, die Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ unverändert weiterzuführen, wäre unzureichend, da die aktuelle Weiterbildungsordnung und voraussichtlich auch künftige Fassungen diese Bezeichnung nicht mehr berücksichtigten und so den Betroffenen eine nachteilsfreie berufliche Weiterentwicklung (z. B. in Form einer Zusatzweiterbildung) versagt bliebe.

  1. Verletzung des Grundrechts auf Freiheit der Berufsausübung

Das aus Art. 101 und 166 Bayerischer Verfassung (BV) abzuleitende Grundrecht auf Freiheit der Berufsausübung sei verletzt. Im Rahmen der ärztlichen Berufsausübung komme der allgemeinen Gepflogenheit, durch das Führen offiziell geregelter Facharztbezeichnungen über erworbene berufliche Qualifikationen in angemessener Form zu informieren, grundlegende Bedeutung zu. Abschnitt A § 20 Abs. 2 WBO 2013 schränke diese Möglichkeit wesentlich ein. In der Bezeichnung „Facharzt für Allgemeinmedizin“ komme die vertiefte Erfahrung in der Inneren Medizin nicht mehr zum Ausdruck. Mit der 2010 vollzogenen Streichung der Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ werde auch die berufliche Laufbahn insbesondere bei einer klinischen Tätigkeit erschwert. Mit der Neufassung des Abschnitts C Nr. 15 der Weiterbildungsordnung sei für Inhaber der Anerkennung als Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin die Möglichkeit zum Erwerb der Zusatzbezeichnung für Intensivmedizin abgeschafft worden. Dies sei nicht einsichtig, da die Basisweiterbildung für alle Facharztkompetenzen im ehemaligen Gebiet „Innere Medizin und Allgemeinmedizin“ auch die intensivmedizinische Basisversorgung zum Inhalt gehabt habe.

  1. Verletzung des Gleichheitssatzes

Der Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) sei verletzt, indem wesentlich Ungleiches – der Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin einerseits sowie der Facharzt für Allgemeinmedizin aktueller und früherer Prägung andererseits – ohne Rechtfertigung gleich behandelt werde. Aufgrund einer befristeten Sonderregelung für „Quereinsteiger“ in Abschnitt B Nr. 1 WBO 2013 werde es derzeit Ärzten sogar ermöglicht, die Bezeichnung „Facharzt für Allgemeinmedizin“ zu erwerben, ohne jegliche Weiterbildung im Fach „Innere Medizin“ absolviert zu haben.

Entscheidung

Die Popularklage ist sowohl im Hinblick auf die angegriffene Übergangsbestimmung § 20 Abs. 2 WBO 2013 als auch hinsichtlich der vom Antragsteller zur Zusatzbezeichnung „Intensivmedizin“ erhobenen Rüge jedenfalls unbegründet.

  1. § 20 Abs. 2 WBO 2013, wonach die Facharztbezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ oder die zugehörige Kurzbezeichnung nur in der Form „Facharzt für Allgemeinmedizin (Hausarzt)“ geführt werden darf, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
  2. 101 BV (Recht auf Berufsfreiheit) ist nicht verletzt

Schutzbereich der Norm

Nach Art. 101 BV hat jedermann die Freiheit, innerhalb der Schranken der Gesetze und der guten Sitten alles zu tun, was anderen nicht schadet. Dieses Grundrecht erfasst auch die Berufsfreiheit, da die Bayerische Verfassung eine dem Art. 12 GG entsprechende besondere Norm nicht enthält. Art. 101 BV umfasst das Recht eines Arztes, die Öffentlichkeit über erworbene berufliche Qualifikationen wahrheitsgemäß und in angemessener Form zu informieren (BVerfG vom 29.10.2002, BVerfGE 106, 181).

Eingriff und seine Rechtfertigung

Eine Regelung über die Ausgestaltung von Weiterbildungen stellt einen Eingriff in das Recht auf Berufsfreiheit dar.

Das Recht auf Berufsfreiheit steht unter einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt und unterliegt daher Beschränkungen. Allerdings müssen die Rechtsvorschriften, die das Grundrecht einschränken, ihrerseits bestimmte Grenzen wahren, damit der Grundrechtsschutz nicht leerläuft. Für den berufsrechtlichen Anwendungsbereich des Art. 101 BV kann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG herangezogen werden. Danach ist zwischen Berufszulassungsregelungen sowie bloßen Berufsausübungsregelungen zu unterscheiden.

Zu den Gesetzen, die dieses Recht im Rahmen des Gesetzesvorbehalts einschränken können, gehört auch die auf gesetzlicher Grundlage von einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft als Satzung erlassene Weiterbildungsordnung für die Ärzte Bayerns. Bei der angegriffenen Satzungsnorm handelt es sich um eine Berufsausübungsregelung. Gemäß Art. 27 HKaG können Ärzte neben ihrer Berufsbezeichnung weitere Bezeichnungen führen, die auf besondere Kenntnisse und Fähigkeiten in einem bestimmten medizinischen Gebiet (Gebietsbezeichnung) oder auf andere zusätzlich erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten (Zusatzbezeichnung) hinweisen. Die angegriffene Übergangsregelung betrifft eine solche Gebietsbezeichnung, die Auskunft über eine besondere Form der Berufsausübung innerhalb eines einheitlichen Berufs, der Tätigkeit als Arzt, gibt.

Eine Regelung der Berufsausübung ist zulässig, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind und wenn die durch sie bewirkte Beschränkung der Berufsausübung den Betroffenen zumutbar ist. Dies gebietet eine umfassende Güterabwägung, die aber nur dann zu einer Korrektur führt, wenn die betroffenen Individualinteressen ersichtlich schwerer wiegen als die die Grundrechtsbeeinträchtigung auslösenden Allgemeinwohlinteressen.

Hat ein Arzt rechtsförmlich eine Qualifikation auf einem bestimmten Fachgebiet erworben, so können nur Gemeinwohlbelange von erheblichem Gewicht ein Verbot rechtfertigen, eine entsprechende Facharztbezeichnung zu führen und so auf diese Qualifikation hinzuweisen.

Die Übergangsvorschrift im § 20 Abs. 2 WBO 2013 enthält jedoch kein Verbot in diesem Sinn, sondern nur die Beschränkung, die erworbene Facharztbezeichnung in einer bestimmten Form zu führen. Sie dient einer europarechtskonformen Regelung der besonderen Ausbildung in der Allgemeinmedizin gemäß Art. 28 der Richtlinie 2005/36/EG. Nach Art. 28 Abs. 4 Satz 2 HKaG muss die in Bayern für die Allgemeinmedizin vorgesehene Gebietsbezeichnung der gemäß Art. 21 Abs. 7 Unterabs. 2 dieser Richtlinie einheitlich für die Bundesrepublik Deutschland im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gemachten Bezeichnung entsprechen. Auf dieser Grundlage hat die Bundesrepublik Deutschland die Berufsbezeichnung „Facharzt/Fachärztin für Allgemeinmedizin“ notifiziert (Anhang V Nr. 5.1.4 der Richtlinie 2005/36/EG). Da eine bundeseinheitliche Umsetzung der im Jahr 2003 vom 106. Deutschen Ärztetag beschlossenen Musterweiterbildungsordnung, die eine Neustrukturierung der Facharztausbildung auf den Gebieten „Allgemeinmedizin“ und „Innere Medizin“ vorsah, gescheitert ist, lässt sich der ursprünglich beabsichtigte Wechsel zur Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ nicht realisieren. Vielmehr war es europarechtlich geboten, die Verbindung der beiden Gebiete wieder rückgängig zu machen.

Die angegriffene Regelung ist zur Erreichung dieses verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich. Das Interesse der Ärzte, die den Weiterbildungsgang „Innere und Allgemeinmedizin“ absolviert haben, in der Facharztbezeichnung auch gegenüber den Patienten zum Ausdruck zu bringen, dass die Weiterbildung – verstärkt – Bereiche der Inneren Medizin umfasst, muss im Hinblick auf das Interesse an einer europarechtskonformen Regelung zurücktreten.

Kein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot

  • 20 Abs. 2 WBO 2013 verstößt nicht gegen das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) enthaltene Rückwirkungsverbot.

Inhalt des Vertrauensschutzgebots

Das Rechtsstaatsprinzip schützt den Einzelnen vor einer Verschlechterung der Rechtslage, wenn er in schutzwürdiger Weise auf den Fortbestand der bisherigen Regelung vertrauen durfte. Durch das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes sind der Rückwirkung von Normen Grenzen gezogen. Dabei ist zwischen der echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) und der unechten Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) zu unterscheiden. Eine echte Rückwirkung liegt in einer Anordnung des Gesetzgebers, eine für den Bürger nachteilige Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum gelten. Dadurch knüpft die Norm an abgeschlossene Tatbestände nachträglich andere, ungünstigere Rechtsfolgen als diejenigen, von denen der Bürger bei seinen Dispositionen ausgehen durfte. Demgegenüber betrifft die unechte Rückwirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung nicht den zeitlichen, sondern den sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der Norm, also mit Wirkung für die Zukunft ein; deren Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung „ins Werk gesetzt“ wurden. Eine unechte Rückwirkung knüpft den Eintritt der Rechtsfolgen der später geschaffenen Norm an Gegebenheiten aus der Zeit vor deren Verkündung an. Sie liegt typischerweise dann vor, wenn eine Rechtsposition nachträglich durch Vorschriften verschlechtert wird, die auf aus der Vergangenheit stammende, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte angewandt werden.

Unechte Rückwirkung

Die Regelung des § 20 Abs. 2 WBO 2013 wurde am 17. Oktober 2010 beschlossen und ist am 1. April 2011 in Kraft getreten. Sie enthält die Beschränkung, dass die erworbene Facharztbezeichnung künftig nur in einer bestimmten Form geführt werden darf. Damit knüpft sie an in der Vergangenheit vor ihrem Inkrafttreten verwirklichte Tatbestände für die Zukunft neue Rechtsfolgen. Dies spricht für einen Fall der unechten Rückwirkung. Allerdings ist der angegriffenen Regelung eine weitere Übergangsbestimmung in Abschnitt B Nr. 10.1 WBO 2005 vorausgegangen, die am 23. April 2005 beschlossen wurde und rückwirkend zum 1. August 2004, also zeitgleich mit der Weiterbildungsordnung 2004, in Kraft getreten ist. Auch nach dieser Vorschrift durfte die Facharztbezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ oder die zugehörige Kurzbezeichnung nur in der Form „Facharzt für Allgemeinmedizin“ oder „Allgemeinarzt“ geführt werden. Im Unterschied zur Übergangsregelung vom 17. Oktober 2010 wurde damals jedoch noch die Möglichkeit einer Notifizierung der Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ in Aussicht gestellt. Trotz des Inkrafttretens der Vorschrift vom 23. April 2005 zum 1. August 2004 handelt es sich um keinen Fall der echten Rückwirkung, da nicht erkennbar ist, inwiefern sich aus der Norm in die Vergangenheit wirkende Rechtsfolgen ergeben sollten. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes geht nicht so weit, den Bürger für die Zukunft vor jeder nachteiligen Änderung einer bisher gewährten Rechtsposition zu bewahren. Auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte darf der Normgeber deshalb mit Wirkung für die Zukunft grundsätzlich einwirken. Aus dem Gebot der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ergeben sich auch in Fällen einer unechten Rückwirkung verfassungsrechtliche Grenzen für belastende Vorschriften. Das Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand einer Regelung ist aber weit weniger geschützt als bei einer echten Rückwirkung. Es ist die Bedeutung des Anliegens des Normgebers für das Wohl der Allgemeinheit gegen das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand der Rechtslage abzuwägen. Wie bereits im Zusammenhang mit Art. 101 BV dargelegt, muss das Interesse der Ärzte an einer Führung der Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ im Hinblick auf das Ziel des Normgebers, eine europarechtskonforme Regelung zu gewährleisten, zurücktreten.

  1. Keine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV)

Der aktuellen Bezeichnung „Facharzt für Allgemeinmedizin“ lässt sich zwar nicht entnehmen, ob es sich um einen Facharzt für Allgemeinmedizin früherer Prägung, einen Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin nach der Weiterbildungsordnung 2004 oder um einen Facharzt für Allgemeinmedizin nach der Weiterbildungsordnung 2013 mit jeweils unterschiedlichen Ausbildungsinhalten, handelt. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz ist insoweit jedoch nicht ersichtlich. Die Weiterbildungsgänge „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ nach der Weiterbildungsordnung 2004 und „Facharzt für Allgemeinmedizin“ nach der Weiterbildungsordnung 2013 unterscheiden sich nicht wesentlich. Entgegen der vom Antragsteller vertretenen Ansicht setzt auch die Übergangsbestimmung in Abschnitt B Nr. 1 WBO 2013 den Nachweis sämtlicher im Gebiet „Allgemeinmedizin“ vorgeschriebener Weiterbildungsinhalte einschließlich der Basisweiterbildung im Gebiet „Innere Medizin“ voraus. Gegenüber dem Facharzt für Allgemeinmedizin früherer Prägung wurde die Weiterbildung in der Weiterbildungsordnung 2004 um bestimmte internistische Inhalte ergänzt. Während frühere Fachärzte für Allgemeinmedizin nur ein Jahr Innere Medizin im Stationsdienst nachweisen mussten (Abschnitt I Nr. 1 WBO 1993), war für den Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin auf der Grundlage der Weiterbildungsordnung 2004 der Nachweis von 36 Monaten in der stationären internistischen Patientenversorgung erforderlich.

Der Gleichheitssatz untersagt dem Normgeber, gleichliegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Art. 118 Abs. 1 BV verlangt indes nicht, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Der allgemeine Gleichheitssatz ist nicht schon dann verletzt, wenn der Gesetzgeber Differenzierungen, die er vornehmen darf, nicht vornimmt. Hier ist eine Differenzierung bei der Facharztbezeichnung schon deshalb ausgeschlossen, weil die notifizierte Bezeichnung „Facharzt/Fachärztin für Allgemeinmedizin“ (Anhang V Nr. 5.1.4 der Richtlinie 2005/36/EG) zu verwenden ist.

  1. Kein Anspruch auf ergänzende Regelungen zur Zusatzweiterbildung „Intensivmedizin“

Die Popularklage ist auch insoweit unbegründet, als der Antragsteller über den aktuellen Satzungstext der Weiterbildungsordnung 2013 hinausgehende, ergänzende Regelungen zur Zusatzweiterbildung „Intensivmedizin“ fordert.

Ein Anspruch auf Erlass einer bestimmten Regelung ist hier nicht gegeben. Weder aus Art. 101 BV noch aus Art. 118 Abs. 1 BV lässt sich eine Verpflichtung des Normgebers ableiten, den Fachärzten für Allgemeinmedizin nach der aktuellen Weiterbildungsordnung 2013 die Zusatzweiterbildung „Intensivmedizin“ zu ermöglichen. Durch die Weiterbildungsordnung 2004 wurden die Fachärzte für Innere und Allgemeinmedizin in den Katalog der Fachärzte aufgenommen, die eine zusätzliche Weiterbildung auf dem Gebiet der Intensivmedizin absolvieren konnten (Abschnitt C Nr. 13 WBO 2004). Dass diese Möglichkeit derzeit nicht mehr besteht, ist auf das bereits dargelegte Anliegen des Normgebers zurückzuführen, die vom Bayerischen Ärztetag am 24. April 2004 beschlossene Verbindung der Gebiete „Allgemeinmedizin“ und „Innere Medizin“ wieder rückgängig zu machen, nachdem die bundeseinheitliche Umsetzung der 2003 beschlossenen Musterweiterbildungsordnung und in der Folge die Notifizierung der Bezeichnung „Facharzt für Innere und Allgemeinmedizin“ bei der Europäischen Kommission gescheitert waren. Die aktuelle Fassung der Weiterbildungsordnung ermöglicht zwar dem Facharzt für Innere Medizin, nicht aber dem Facharzt für Allgemeinmedizin eine zusätzliche Weiterbildung auf dem Gebiet der Intensivmedizin (Abschnitt C Nr. 15 WBO 2013).

Stellungnahme:

  1. Die Popularklage: das bayerische Phänomen

Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dazu gehört die angegriffene Regelung der Weiterbildungsordnung für die Ärzte Bayerns, die von der Bayerischen Landesärztekammer, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts (Art. 10 Abs. 1 Satz 3 HKaG), im Rahmen ihrer Satzungsautonomie mit verbindlicher Wirkung für ihre Mitglieder erlassen wurde.

Gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG hat der Antragssteller darzulegen, dass ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Er hat auch die Gründe dargelegt, aus denen er die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Bestimmung ableitet. Wird die Popularklage in zulässiger Weise erhoben, überprüft der Verfassungsgerichtshof die angegriffene Regelung anhand aller in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn insoweit keine Rügen geltend gemacht worden sind oder wenn sie – wie das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) – keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung VerfGH vom 14.2.2011, VerfGHE 64, 10/16).

Der Antragsteller rügte eine Verletzung der Freiheit der Berufsausübung (Art. 101 BV) und des Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV). Er hat damit gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG subjektive Rechte verbürgende Verfassungsnormen als verletzt bezeichnet. Er hat auch die Gründe dargelegt, aus denen er die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Bestimmung ableitet.

In Bezug auf die Unterlassungsrüge war die Darlegung der Rechtsverletzung und damit die Zulässigkeit des Begehrens nicht unproblematisch. Nach (bayerischem) Verfassungsrecht besteht grundsätzlich kein verfassungsgerichtlich verfolgbarer Anspruch auf ein bestimmtes Handeln des Gesetzgebers. Ein derartiger Anspruch wäre mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung in Art. 5 BV unvereinbar und würde den notwendigen Gestaltungsspielraum des Normgebers unzulässig beschränken. Ob und mit welchem Inhalt normative Regelungen zu erlassen sind, hängt von vielschichtigen Erwägungen ab, die sich richterlicher Nachprüfung im Allgemeinen entziehen. Das Verlangen nach Erlass einer bestimmten Regelung kann grundsätzlich nicht im Wege einer Popularklage geltend gemacht werden. Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn ein ausdrücklicher Auftrag der Verfassung gegeben ist, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im Wesentlichen umgrenzt, oder wenn ein relevantes Unterlassen des Normgebers gerügt wird, weil dieser im Zusammenhang mit einer bestimmten Rechtsmaterie etwas nicht getan habe, wozu er unter Beachtung des Gleichheitssatzes oder anderer Verfassungsbestimmungen verpflichtet gewesen wäre. Ob diese Anforderungen insoweit erfüllt waren, hat der Verfassungsgerichtshof offen gelassen, weil das Begehren- nach seiner Auffassung - auch insoweit jedenfalls unbegründet war.

Die Begründung der Entscheidung stimmt mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus diesem Rechtsgebiet überein. Das Interesse der Ärzte, die eine Zusatzqualifikation in der Vergangenheit erworben haben, später auch nicht angeben dürfen, überwiegt nicht das Interesse der Bundesrepublik an einer europarechtskonformen Ausgestaltung der Berufsausübungsregelungen. M.a.W. gehen die Fehler des Gesetzgebers (die Ratifikation der Bezeichnung „Facharzt für Allgemeinmedizin“ war bereits vor dem Jahr 2004 bekannt) zu Lasten der Normadressaten, jedenfalls gilt das Vertrauensprinzip hier nicht.

  1. Europarechtliche Regelungen in der Facharztausbildung

Die Freiheit der Berufswahl und -ausübung im Hinblick auf eine grenzüberschreitende selbstständige oder nichtselbstständige Tätigkeit ist durch Art. 15 Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) geschützt. Das Freizügigkeitsrecht der Arbeitnehmer (Art. 45 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)) gewährleistet das Recht, in jedem anderen Mitgliedstaat eine Beschäftigung als Arbeitnehmer zu den in diesem Staat für die Arbeitnehmer geltenden Bedingungen auszuüben. Art. 49 bzw. 56 AEUV gewährleisten Niederlassungsfreiheit bzw. Dienstleistungsfreiheit. Am 17.1.2014 ist die überarbeitete Berufsanerkennungsrichtlinie 2013/55/EU in Kraft getreten, die die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen novelliert. Sie regelt u. a. die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise und betrifft sämtliche Berufe, unabhängig davon, ob eine selbstständige oder angestellte Tätigkeit ausgeübt wird. Sie muss von den Mitgliedstaaten bis zum 18.1.2016 in nationale Gesetze (vgl. §95 a V SGB V) umgesetzt werden. Vorgesehen ist z. B. die Einführung eines Europäischen Berufsausweises, der in allen Mitgliedstaaten als Qualifikationsnachweis gelten soll.

Weitergehende Information für die Angehörigen der Heilberufe findet sich auf der Internetseite der Europäischen Kommission  in der „Database of regulated professions“.

Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2013/55/EU ist hier abrufbar

Stellungnahme der Bundesärztekammer zum Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit (BMG)  ist hier abrufbar